不服取缔的行政复议申请书

上一篇 / 下一篇 2009-06-27 12:13:08 / 个人分类：教案

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申请人：秋雨之福教会

地址：四川省成都市文庙西街1号6楼

教会长老（负责人）：王怡电话：1309 4477 103

委托代理人：李和平

单位：北京市高博隆华律师事务所

地址：北京市朝阳区亮马桥路32号高斓大厦501-506室100016

电话：010 8451 2800

被申请人：成都市青羊区民政局

地址：成都市江汉路222号青羊区政府9号办公楼5楼

局长：刘永

电话：86637196

案由： 不服予以取缔的行政措施。

被申请人执法人员黄伟等人，于2009月6日21日下午2：30左右，在文庙后街锦鸿酒店会议室，向申请人送达了一份无编号、无预定格式、预先打印内容的"行政处罚通知书"。其中以《社会团体登记管理条例》第35条为依据：

未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。

通知书声称"由于秋雨之福教会已违反该规定，现予以取缔"。被申请人依据这份通知书，强制申请人立即解散、结束50多位基督徒市民参加的内部会议。

复议请求：

当事人不服该予以取缔的行政措施，要求确认该行政措施为非法行政行为。

复议理由：

第一，该《通知书》严重违反行政执法程序；

第二，该《通知书》缺乏事实依据；

第三，该《通知书》法律依据不足。

第一、申请人认为，被申请人6月21日作出该《通知书》的行为，在以下5个方面，违反了行政执法程序，不具备行政处罚行为或行政措施的基本要求。

1、处罚及送达的对象主体不合格。

该《通知书》确认"违反该规定（35条）"的行为主体为"秋雨之福教会"，行政处罚的对象也是"秋雨之福教会"。但通知书的内容又对该"教会"予以取缔，那么到底"秋雨之福教会"是否一个已经存在的、在行政法上享有抗辩、申请行政复议和提出行政诉讼的主体呢？"秋雨之福教会"到底在哪里呢？如果不是，这份《通知书》就等于送达给了一个法律上不存在的主体。如果是，就等于承认了该"教会"在行政执法、监督、控告、复议和诉讼中的主体地位。那么该"教会"为了判断、讨论和决定是否行使法律上的权利救济，必然要以该"教会"的名义，召集其成员进行商议。因此，被申请人在制作通知书中的错误，使其决定，在法律上是一个无法被履行的无效的行政措施。

2、超越管辖权。

被申请人是一间"家庭教会"，其信徒分布来自成都各个区，其聚会和向非基督徒宣教的"业务范围"和活动区域，都超越青羊区的范围。在被申请人的内部周报、对基督教教义的文字资料及对外宣传（如在2008年对成都宗教管理部门的行政复议和行政诉讼中），一直都标明为"成都秋雨之福教会"，或"秋雨之福教会（成都）"。根据《社会团体登记管理条例》第7条：

地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。

同时，该《条例》第10条，提出了判断是否跨行政区域的标准：

社会团体的名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致，准确反映其特征。

因此，申请人声明，从来就不存在一个"秋雨之福教会"，申请人自己一直将这群成都基督徒市民的聚集，按照基督教教义对"教会"的定义，称之为"成都秋雨之福教会"或"秋雨之福教会（成都）"。青羊区民政局不能取缔一间不存在的"教会"，也不能超越管理权限，对"教会"这一涉及宗教含义的概念自行下定义，更无权跨越管辖范围，取缔一间其"成员分布、业务范围、活动地域"都超出青羊区行政区划的所谓"社会团体"。

3、不符合以简易程序当场作出行政处罚行为的条件。

《行政处罚法》对适用简易程序，当场作出行政处罚行为的情况，有明确规定：

第三十三条　违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。

1998年的《四川省行政执法规定》，对此也有明确规范：

第二十三条违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下，对法人或其他组织处以1000元以下罚款或警告的行政处罚，可以当场作出处罚决定。

被申请人的执法人员，现场出具的"予以取缔"的《行政处罚通知书》，显然违背了上述规定。因为"予以取缔"的行政处罚或行政措施，应当适用"一般程序"。按《行政处罚法》第36条之规定，应有行政调查，听取当事人的陈述和申辩，调查取证必须是公开的，行政机关负责人应对调查结果进行审查，作出决定：

第三十六条行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。

第三十七条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
并按《四川省行政执法规定》第27条规定，

"行政处罚决定书须经行政执法机关负责人签署。行政处罚决定书应当载明下列事项：

(一)当事人的姓名或者名称、地址；

(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据；

(三)行政处罚的种类和依据；

(四)行政处罚的履行方式和期限；

(五)不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

(六)作出行政处罚决定的行政执法机关名称和作出决定的日期。

同时，即便是适用简易程序，按《四川省行政执法规定》规定，也应当符合以下要求：

第二十五条行政执法人员当场作了行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政执法机关名称，并由执法人员签名或盖章。行政处罚决定书应当当场交付当事人。

综上所述，被申请人6月21日对申请人作出的"予以取缔"的行政决定：

1、不属于当场作出行政处罚决定的范围；

2、缺乏对当事人的公开、公正的行政调查、取证过程；

3、出具的《通知书》无预定格式，无编号；

4、出具的《通知书》，没有告知当事人不服行政决定的任何救济方式和主张权利的期限。

4、诱导性执法

6月21日下午两点，当事人的成员，即一群成都的基督徒市民，开始举行内部的会友大会。被申请人的执法人员已经进入现场。然而，直到被申请人的执法人员黄伟等人，上台阻止会议，出示打印好的《通知书》之前，被申请人没有对当事人进行任何现场的调查、询问，没有询问笔录，没有现场取证，在作出书面行政决定之前，被申请人没有标明执法身份。这是典型的秘密取证、诱导性执法的非法行政行为。

5、"行政处罚通知书"是无法确认其行政行为类别与效力的无效文件

其一，行政法上，没有"行政处罚通知书"。只有"行政处罚决定书"。换言之，一切政府执法，必须先根据合法的程序，作出行政决定，制作行政决定书，然后送达通知当事人。而不能直接"通知"当事人已经被罚款，或已经被取缔了。被申请人显然将作出"行政处罚决定书"的行为，和对"行政处罚决定书"的送达行为，混在一起。根据这份于法无据的《通知书》，申请人无法确认被申请人已对申请人做出了"行政处罚决定"。因为被申请人事实上并没有向申请人送达任何行政处罚决定。

其二，《行政处罚法》对何为行政处罚行为，有明确的规定：

第八条　行政处罚的种类：
　　（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；
　　（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；
　　（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

最高院的相关司法解释，予以取缔的行为，也不被列在行政处罚行为的案由中。在目前行政法学界的通行观点中，予以取缔的行为，被普遍视为一种行政措施，而非单独的行政处罚行为。被申请人向申请人送达的"行政处罚通知书"，无法确认其行政行为的类别与效力。

其三，如果将予以取缔的行政决定或行政措施，视为与"责令停产停业"相似的责令行为，那么不但不能当场作出行政处罚决定，并且按着《行政处罚法》的规定，属于应当告知当事人有权要求"听证程序"的重大行政处罚行为。

第二、申请人认为，被申请人6月21日作出该《通知书》的行为，因缺乏行政调查，及上述文件制作上的违法，从而严重缺乏事实依据。

其一，被申请人出具的《通知书》，未载明当事人的任何违法行为及其确认的事实；即当事人到底做了什么，违反了35条。并且该通知书的全部内容，都是预先打印好的，而非在现场根据当事人的违法情况填写的。其制作过程不但是"当场"，荒诞的是，还先于"当场"，以至于被申请人的《通知书》上，竟然没有确认当事人任何基本的违法事实。

其二，因为被申请人的秘密取证和诱导性执法，直至被申请人作出并宣布、送达《通知书》之时，被申请人没有向申请人告知任何违法事实，没有在通知书中载明和确认任何违法事实，也没有向申请人调查、询问任何与违法事实可能有关的问题，譬如这个"非法筹备"中的组织，它的成员分布、拟开展的业务和活动地域等。而这几项正是确定管辖权的主要依据。同时，这次"会友大会"的性质是什么，是否属于法人社团的"筹备行为"，是否属于以法人社团的名义对外从事民事活动？

第三、申请人认为，被申请人6月21日作出该《通知书》的行为，法律依据不足。

其一，尽管《通知书》提及《社团登记管理条例》第35条，但35条中涉及到三种情形：

1、未经批准，擅自开展社会团体筹备活动。

2、未经登记，擅自以社会团体名义进行活动。

3、被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动。

但《通知书》没有告知当事人，到底属于哪一种以35条为执法依据的情形。因为如上述，《通知书》没有调查和确认当事人的任何违法事实，当然也不可能给出具体的执法依据。

其二，最重要的是，被申请人在没有向申请人进行任何行政调查、笔录询问之前，径自以"秋雨之福教会"为违法主体，认为该"教会"违反35条，予以取缔。那么被申请人应当在作出行政决定之前，有足够的法律依据，问答以下两个问题：

1、 什么是"教会"？

2、 "教会"必须按着《社会团体登记管理条例》登记为"社团法人"的法律依据在哪里？

就如有50位公民聚在会议室内举行同学聚会，他们正在推选同学会的小组长；或者50位老干部正在召开茶话会，并推举他们中间每次召集茶话会的负责人。如果民政局闯入告诉他们，因为没有登记，因此予以取缔。民政局就必须回答：

1、 什么是同学会？

2、 "同学会"必须按着《社会团体登记管理条例》登记为"社团法人"的法律依据在哪里？

申请人希望展开以下六点的论述和事实：

1、"教会"是一个基督教的神学概念，不是一个法律概念。

在圣经中，"教会"的原意是被上帝"呼出来的一群人"。教会与教堂不同，教会指向一群具有相同信仰的人的生命关系，而不一定指向任何建筑物、或法律上的社会团体。按着基督教的教义和传统，被称为一间"教会"的群体，可能有上千上万人，也可能只有不到10个人。从宪法和行政法的结社自由的角度讲，一间教会可能登记为"法人"，也可能不登记为"法人"。

2、公民自愿的结社、聚会或团体，包括了法人社团和非法人社团。

如同学会、茶话会，就是非法人结社的典型。他们一样可以有自己的名称，也可以有内部管理，有民主投票。非法人结社，不能享有法人的资格，譬如不能以"同学会"的名义签订合同，从事民事法律行为。换言之，只有当一个未经登记的"非法人团体"，以法人名义从事民事活动时，才属于《社团登记管理条例》第35条予以取缔的行为。不然，《管理条例》就严重剥夺了公民的结社自由，就等于说，公民的非法人性质的结合、聚会和团体，都一概非法；以及凡50人以下的公民结社、聚会和团体，都一概非法。

3、《社会团体登记管理条例》和《宗教事务条例》中，都没有出现"教会"的概念与定义。

因为这是一个神学概念，而非一个行政法上的概念。对政府来说，一群人愿意称自己是"教会"，和愿意称自己是"同学会"或"亲友团"，在性质上是一样的。除非"教会"是一个在法律上有着明确定义、不能随便使用的社团概念。

在《宗教事务条例》，仅将"教堂"列为宗教活动场所之一，而没有要求"教会"即一群基督徒在其信仰中的连接关系，必须登记为具有法人资格的宗教团体：

第十二条信教公民的集体宗教活动，一般应当在经登记的宗教活动场所（寺院、宫观、清真寺、教堂以及其他固定宗教活动处所）内举行，由宗教活动场所或者宗教团体组织，由宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员主持，按照教义教规进行。

同时，《四川省宗教事务条例》，则对何谓"宗教团体"做出了明确的界定，其中不包括任何具体的"教会"：

第二十八条　本条例所称宗教团体，是指依法登记成立的佛教协会、道教协会、伊斯兰教协会、天主教爱国会、天主教教务委员会、天主教教区、基督教三自爱国运动委员会和基督教协会等宗教组织。

4、《社团登记管理条例》，《宗教管理条例》和《四川省宗教事务条例》都没有将"教会"视为宗教团体，或要求必须登记为社团法人。

事实上，非法人的教会，并不在上述三部行政法规或地方法规的调整范围内。申请人是否愿意登记为一个具有法人资格的社会团体，是申请人及其全部成员的自由。除非申请人在未经登记的情况下，以法人资格从事民事法律行为。被申请人没有充足的法律依据，要求申请人必须登记。并进而以没有登记为由，予以取缔。

换个说法，一个本来就不具有法人资格、也没有以法人资格对外从事民事活动的聚会或公民的联合，事实上也不可能被取缔。因为这是一个无法执行与操作、也没有必要操作的行政措施。因此，在6月21日现场，并不是一间"教会"被取缔，而是超过50位的中国公民的人身自由，受到了被申请人缺乏法律依据的强制和侵犯。

5、解释和判断什么是"教会"，超出了民政局的管理权限和能力范围，因此侵犯了公民的宗教信仰自由。

如果"教会"的概念、性质，以及是否应当登记，都无法律依据，那么被申请人对"教会"之概念、性质的判断和认定，就侵犯了申请人全体成员的宗教信仰自由。意思是说，一群基督徒是否可以称自己是"教会"，或者"团契"（这也是一个基督教称呼信仰群体的神学概念），竟然是由民政局来认定的。

6、迄今为止，无论青羊区、成都、四川还是全国范围，没有一个以"教会"名义在民政部门登记为社团法人的例子。

以申请人所作的了解和研究，被申请人无法提出一个登记为法人社团的"教会"的先例。如《四川省宗教事务条例》的列举，涉及基督徒的法人宗教团体，只有"基督教三自爱国运动委员会和基督教协会"两家，而它们都不是"教会"。同时，作为特殊的人民团体，"三自会"也未在民政部登记。

因此这就很荒诞了，如果相关法规从来没有定义"教会"是一种必须登记、以及必须以法人资格出现的社会团体，民政部门也从来没有要求过"教会"必须登记，事实上全国的民政部门，也从未登记过任何一个"教会"法人。那么被申请人以未经登记、不具有法人资格的理由，以一个漏洞百出的当场"行政处罚通知书"，来取缔申请人作为非法人之公民团体的地位，显然缺乏足够的法律依据。

综上意见，被申请人6月21日以不适当的名称、不适当的程序、向不适当的主体作出的"行政处罚通知书"，无论在法律依据、事实依据及执法程序上，都自始无效、不能成立。申请人不但希望维护基督徒作为普通公民之一员的正常权利，也希望帮助被申请人提高行政执法的水平。因为在《行政处罚法》和《四川省行政执法规定》颁布十几年之后，青羊区民政局的执法水平和对依法行政的尊重，都如此欠缺，申请人认为自己有责任透过维护权利、寻求行政和司法救济的行为，来帮助他们。

以上意见，都是技术性的，在现在有法规的层面上，足以论证被申请人的行政决定或行政措施是非法的。至于涉及到社团登记、宗教事务相关法规本身的严重问题，以及国家在结社自由、宗教信仰自由方面的立法不作为，一方面架空宪法，导致行政权力对公民基本权利的高权规制，使公民的日常活动（包括丰富的宗教活动形式）长期缺乏规则；另一方面也使政府的行政执法，缺乏足够的法律依据。从而既使广大公民享有宪法权利的行为，被置于"普遍性违法"的境地。同时也使行政部门的干预和管理，同样常常限于"普遍性的非法执法"的境地。

申请人认为，被申请人这一非法行政行为，实际上涉及到三个层面：

1、执法程序上的非法性，完全不尊重基本的依法行政的要求。如果民政部门希望在解决、调节家庭教会法律地位这一重大的社会议题上，扮演一个积极的、有益的角色，并以此案为标志，向家庭教会提出要求登记的信号，那么被申请人的"技术活"实在非常令人遗憾。

2、《社团登记管理条例》，到底如何看待和判断法人结社和非法人结社。如果《条例》将经登记的法人社团，视为唯一的公民结社的形式，意思是宣称一切其他的公民结合、聚会和连接都是非法的。那么《条例》就缺乏上位法的授权，直接限制和剥夺了结社自由这一宪法权利。也直接违反了《立法法》的第8条，即"对公民政治权利的剥夺"必须制定法律。

3、涉及到公民自治的议题，即一群公民，能否以民主的方式在他们内部的关系中进行自治和管理。或者说，民主投票是一种现代文明社会普遍的生活方式，还是一种特定的、不经批准，就不准擅自采用的制度性的管理方式？在美国的911事件中，乘客们召集临时会议，透过民主投票决定是否向劫机犯反抗。按着青羊区民政局的立场，这就是未经登记的筹备非法组织的行为。小朋友也可以投票方式选举他们的班长、小组长，同学会也可以制定关于会员资格、召集方式等内部规则。这个案子的第三个层面，就是因为不恰当的理解和适用《条例》，从而剥夺了公民之间的自治空间。

申请人希望在之